تهران ، ولیعصر
021-987654

مالکیت و تخصیص حقوق آب

خلاصه

نظام‌ تخصیص آب به مجموعه‌ای از قوانین و سیاست‌ها گفته می‌شود که تعیین می‌کند کدامیک از استفاده‌کنندگان، چه میزان و برای چه منظوری می‌تواند از آب استفاده کند. اگر نظام تخصیص آب به درستی پیاده شود، از برداشت بی‌رویه جلوگیری می‌کند و در نتیجه، ریسک تعارضات بر سر منابع آب، برداشت بیش از اندازه، و تنزل شرایط محیط‌زیستی را کاهش می‌دهد. این ابزار، اصطلاحات کلیدی مربوط به نظام تخصیص آب را تعریف می‌کند. همچنین، دو رویکرد اصلی را تعیین حقوق آب مورد بحث قرار می‌دهد، و قواعد عرفی آب را معرفی می‌کند.

حق آب، اساساً «حق قانونی برای برداشت و استفاده از کمیت آب از یک منبع طبیعی مانند رودخانه، نهر یا آبخوان» است. این استحقاق که به استفاده‌کننده، حق برداشت آب را می‌دهد، به دو مقوله تقسیم می‌شود. مقوله نخست به حق پایه آب می‌پردازد که مردم بر اساس قوانین اصلی به دست می‌آورند (در قانونگذاری گنجانده می‌شود، یعنی بالاترین نهاد یا مرجع قانونگذار در کشور که سیاست‌ها، اصول، رویکردها و ساز و کارها را مشخص می‌کند). مقوله دوم با حقوق آب سر و کار دارد و از طریق فرایند اداری تخصیص آب به دست می‌آید، مانند مجوز یا پروانه که اجازه استفاده‌های خاص از آب را صادر می‌کند.

کشورها و جوامع مختلف در سرتاسر جهان، راه و رسم‌های خاص خود را برای تقسیم و توزیع منابع آب در دسترس پی‌ریزی کرده‌اند. از آنجا که حق آب، مستلزم اجازه قانونی برای انحراف، ذخیره، و تنظیم بابت هر گونه استفاده نافع برای استفاده‌کننده است، نظام‌های تخصیص آب غالباً در مناطقی که تقاضا، برابر یا بیش از فراهمی است پیشرفته‌ترند. از این رو، این نظام‌ها در گذر زمان تکامل یافته‌اند و به تغییر در مواجهه با فشارهای اقلیم یا انسانی ادامه می‌دهند.

نظام تخصیص آب مستلزم چارچوب کامل مقررات درباره توزیع منابع کنونی آب، چه سطحی و چه زیرزمینی است که اجازه استفاده‌های معین آب را به متقاضیان قانونی می‌دهد. بر این اساس، «حقوق استفاده آب» را شکل می‌دهدکه معمولاً به دست مرجع عمومی بر اساس مجموعه‌ای از اولویت‌های تخصیص آب مدیریت می‌شود (ابزار 2-1-1). رابطه میان حقوق پایه آب و حقوق استفاده آب در شکل 1 نشان داده شده است.

در میان اهداف کلی، قانون آب کارکردهای کلیدی زیر را به انجام می‌رساند:

  • حقوق و تعهدات قانونی استفاده‌کنندگان عمومی و خصوصی آب در پیوند با استفاده آب (تعریف کلی) را تعریف و مشخص، و ضوابط توسعه و مدیریت منابع را در راستای پیشبرد منافع عمومی مقرر می‌کند؛
  • ابزارهایی را برای اطمینان از یکپارچگی پیوسته نظام - یعنی از طریق ساختارهای حکمرانی، ساز و کارهایی برای پایش، ارزیابی، و تسهیل رعایت مقررات، و پیشگیری از اختلاف، و حل و فصل تعارضات فراهم می‌آورد؛ و
  • امکان اصلاح نظام کنونی را فراهم می‌سازد تا بتواند با تغییر نیازها و شرایط تطبیق یابد.

شکل 1- حقوق آب و حقوق استفاده آب

نظام تخصیص آب منافع مستقیمی را برای پیشگیری از کمبودها و برداشت‌های غیر مجاز فراهم می‌آورد. هدف این نظام غالباً تخصیص منابع با در نظرگرفتن حقوق سنتی و الزامات حداقل ناشی از حق بشر به آب است (ابزار 1-2-5).

نتایج نظام تخصیص آب، به تخصیص اولیه منابع آب، یعنی توزیع تعیین‌شده بر اساس حقوق آب بستگی دارد، بنابراین تخصیص اولیه باید از اصولی مانند استفاده مفید، توزیع عادلانه و عدم آسیب قابل توجه، برای دستیابی به حداکثر منافع در چارچوب تخصیص نهایی پیروی کند.

از آنجایی که دسترسی به منابع آب منوط به حقوق استفاده آب است، نظام تخصیص نیز باید دو ویژگی کلیدی داشته باشد: طراحی استوار برای احتساب شرایط عادی و کرانه‌ای و ظرفیت تعدیل در آینده بسته به تغییر شرایط.

به منظور پرداختن به کمیابی آب، مدل‌های گوناگون تخصیص آب برای مدل‌سازی اثرات منفی بالقوه، مانند مدل‌های آبی- اقتصادی بر پایه مطالعات قبلی مدل‌سازی، و مدل‌های اقتصاد کلان با ارجاع به چارچوب‌های اقتصادی قبلی طراحی شده است.

در قوانین آب دو رویکرد اصلی برای تعیین حقوق آب وجود داشته است:

  • حقوق آب بر پایه مالکیت زمین: در کشورهای مبتنی بر مقررات عرفی، دکترین حقوقی حاکم، به صاحبان زمین‌های هم‌مرز با پیکره‌های آبی، امتیاز می‌داد و مقرر می‌کرد که مالک زمین «همجوار»، حق استفاده عادی از جریان آب و هر استفاده معقول دیگر را دارد، مگر آنکه با حقوق دیگر اراضی همجوار تداخل پیدا کند. این شکل حقوق طبیعی همجواری می‌توانست با هر گونه حقوق آب ناشی از اجاره‌داری زمین تکمیل شود. در استفاده از آب‌های عمومی، آبی که در کنار اراضی عمومی قرار دارد می‌توانست آزادانه بهره‌برداری شود، مگر آنکه حاکمیت، محدودیتی مانند حق عبور یا اجاره‌داری زمین را تعریف کرده باشد. این شیوه، به تمایز میان حقوق همجواری و ساحلی در قوانین عرفی منجر می‌شود. حالت نخست، با حقوق مالک زمین، در صورتی که زمین در مجاورت نهرهای قابل کشتیرانی و مالکان باشد سر و کار می‌یابد. حالت دوم با استفاده قانونی و بهره‌مندی از خط ساحلی برای زمین‌هایی که هم‌مرز با پیکره آبی غیر جاری مانند برکه، دریاچه یا دریا است سر و کار دارد. همپوشانی حقوق همجواری و ساحلی می‌تواند به تضاد میان حق استفاده از آب برای مالکان خصوصی منجر گردد، از این رو قاعده استفاده معقول نقش مهمی در حل تداخل بالقوه با حقوق زمین‌داران همسایه ایفا می‌کند.
  • حقوق آب بر پایه استفاده پیشین: نمونه‌ای از پاسخ‌ها به افزایش رقابت میان استفاده‌کنندگان آب را در ایالات متحده می‌توان مشاهده کرد. ایالت‌های غربی دکترین «تصرف سابق» یا «هر کس اول استفاده کرده، حق او در اولویت است» را برای اعطای حق تقدم برای استفاده از آب به استفاده‌کننده قدیمی‌تر برگزیده‌اند. این دکترین، به شکل‌گیری رویه‌های اداری تفصیلی برای نظام تخصیص و مجوز آب منجر گردید تا اطمینان حاصل شود که بهره‌برداران قدیمی‌تر، از تخصیص خود بدون آسیب به نیازهای استفاده‌کنندگان بعدی بهره‌مند می‌شوند. اصول دکترین تصرف سابق عبارت است از: 1) حق انحصاری به تصرف‌کننده اصلی داده می‌شود، و تمام امتیازات زیر مشروط به حقوق سابقه است؛ 2) تمام امتیازات مشروط به استفاده مفید است؛ 3) آب ممکن است در زمین‌های همجوار یا زمین‌های غیر همجوار استفاده شود (یعنی آب ممکن است در زمین کنار منبع آب استفاده شود، یا در زمین دور از منبع آب)؛ 4) انحراف، بدون توجه به کوچک‌شدن رودخانه یا کاهش جریان مجاز است؛ 5) ممکن است این امتیازات به سبب عدم استفاده از دست داده شود.

در نظام مدرن، حقوق آب معمولاً از زمین‌های پیرامونی مجزا می‌شود، و مشمول شماری الزامات مانند جریان حداقل، ارزیابی اثرات محیط‌زیستی و اهمیت منافع عمومی پیش از تخصیص قرار می‌گیرد. این رویکرد، تصمیم‌گیران را قادر می‌سازد تا درباره اعطای حقوق اساسی و مطمئن به استفاده‌کنندگان، تصمیم منطقی بگیرند و همزمان اطمینان یابند که نیازهای آنها در آینده برآورده خواهد شد.

«قواعد عرفی آب» به مجموعه گسترده‌ای از قواعد تخصیص آب و راه و رسم‌های سنتی اطلاق می‌شود که جوامع محلی بومی به کار می‌گیرند. این قواعد شامل قواعد سنتی مردم بومی است که مبتنی بر راه و رسم‌های تثبیت‌شده است، و عموماً شفاهی است تا قواعد مکتوب.

حقوق بومی ناشی از قواعد سنتی، شامل حق «حفظ و تقویت رابطه معنوی خاص با اراضی، سرزمین‌ها، آب‌ها و دریاهای ساحلی و دیگر منابع که به ‌طور سنتی بر آن مالکیت دارند یا تحت تصرف و استفاده آنها است.» (ماده 25، بیانیه سازمان ملل درباره حقوق بومیان، 2007) و «مالکیت، استفاده، توسعه و کنترل اراضی، سرزمین‌ها و منابعی که به دلیل مالکیت سنتی یا دیگر شکل‌های تصرف یا استفاده سنتی در اختیار دارند.» (ماده 26.2، بیانیه سازمان ملل درباره حقوق بومیان، 2007) است.

چندین کشور الگوی مالکیت زمین و دارایی مشترک بومیان را در چارچوب‌های قانونی و سیاست رسمی خود درباره مدیریت آب به رسمیت شناخته‌اند. در این قسمت به اختصار تجربیات عملی چندین کشور که حقوق عرفی را بخشی از نظام مقررات آب به رسمیت شناخته‌اند توصیف می‌شود:

  • آرژانتین: بومیان آرژانتین به طور سنتی شیوه زندگی مشترک خود را حفظ کرده‌اند و منابع واقع در زمین‌های اجدادی خود و آب را مقدس می‌دانند. زمانی که بخش‌هایی از اراضی سنتی تصرف شد، راه و رسم‌های آبا و اجدادی استفاده آب به عنوان بخش بزرگی از هویت فرهنگی از دست‌رفته رها شد. قانون اساسی کنونی با به رسمیت‌شناختن شخصیت حقوقی جوامع بومی، از حقوق اراضی بومیان حمایت می‌کند. جوامع بومی نسبت به همه دارایی‌های در اراضی خود، ذیحق هستند و از حق مشارکت در مدیریت منابع طبیعی خود برخوردارند. در قوانین ملی یا استانی هیچ تصدیق رسمیت خاصی درباره حقوق عرفی آب وجود ندارد، اما دستگاه‌های دولتی ملزمند در هنگام صدور مجوزهای استفاده از آب، منافع شخص ثالث را در نظر بگیرند. بدین ترتیب می‌توان از دارندگان قدیمی‌تر حقوق حفاظت نمود. یکی از پرونده‌های مهم درباره تضاد میان حقوق عرفی و قانونی در دوره ساخت سد برقابی Yacyreta در سال 1997 به جریان افتاد. در این پرونده، هیئت منصفه دادگاه دریافت کرد که دولت نتوانسته است بومیان را در فرایند تصمیم‌گیری درباره اراضی اجدادی‌شان مشارکت دهد. پرونده مهم دیگری در سال 2020 به جریان افتاد. دادگاه حقوق بشر آمریکای شمالی و جنوبی دریافت که آرژانتین، حقوق جوامع بومی را نسبت به اراضی مشترک و رایزنی نقض کرده است، و آرژانتین را به دلیل نادیده‌گرفتن تعهدات خود برابر معاهده امضاشده محکوم کرد.
  • کانادا: بیشتر قوانین قابل اجرا، بر اراضی تمرکز دارند تا حقوق آب، و مالکیت و استفاده را در احکام دادگاه و مقررات محلی ترکیب می‌کند. مستندات کمیسیون سلطنتی درباره بومیان نشان می‌دهد که حقوق عرفی آب شامل «حق دسترسی بی‌چون و چرا» به منابع مشترک برای هر یک از اعضای جامعه محلی است، و امکان تلقی آب به عنوان یک کالا را حذف می‌کند. برخی از ساز و کارهای حفظ‌شده حل اختلاف، اولویت استفاده غیر مصرفی از منابع را نیز منعکس می‌کند. قوانین فعلی، حقوق بومیان را به رسمیت می‌شناسد و «فعالیتی را که باید عنصری از یک رویه یا عرف مرسوم و جدایی‌ناپذیر بومیان مدعی این حق باشد» پوشش می‌دهد. گروه‌های بومی، قراردادهای تاریخی درباره زمین را با بریتانیا امضا کرده‌اند که تمهیدات خاصی را درباره آب شامل می‌شد. بنابراین، حق مالکیت بومیان، بی‌شک حقوق استفاده از آب را در محدوده این اراضی شامل می‌شود. این حقوق، از قواعد عرفی تا به رسمیت‌ شناخته‌شدن در قانون اساسی، عمدتاً از طریق سوابق حقوقی متعدد تحول پیدا کرده‌اند.
  • اکوادور: قواعد عرفی، آب را یک منبع مقدس مشترک می‌داند، در حالی که بیشتر جوامع بومی معتقد بودند که همه باید به شیوه‌ای مشارکتی در منابع آب سهیم باشند. این باور شامل حق مشارکت در تشکل‌هایی بود که از استفاده‌کنندگان آب حق عضویت دریافت می‌شد. اعضا همچنین در رویدادی که به زبان بومی، «مینگاس» خوانده می‌شود، برای نگهداری زیرساخت و راهی برای کسب و بازنگری حقوق آب شرکت می‌کنند، و بدین ترتیب از رعایت تعهدات اجتماعی اعضا اطمینان می‌یابند. نظام قانونی امروز، آب را کالای ملی برای استفاده عمومی می‌شناسد (قانون اساسی اکوادور، 2008)، و افراد برای استفاده از آب، نیاز به اجازه اختصاصی دارند و حتی حقوق زمین، مالکیت آب سطحی یا زیرزمینی را اعطا نمی‌کند. حقوق بومیان برای روشن‌کردن حقوق و تعهدات گروه خاص، در قوانین تنظیم شده است. با این همه، تعارضات بر سر استفاده از آب غالباً به دلیل عدم ثبت عمومی مجوزهای آب بروز می‌کند. تعارضات ممکن است تنها در صورتی حل شوند که میان حقوق بومی گروه‌ها پدید آمده باشد، اما نه در حالتی که حقوق بومی با مقررات قانونی در تعارض قرار گرفته باشد. برای نمونه، پرونده Chevron-Texaco به نظر می‌رسد یکی از نمونه‌های برجسته تلاش برای حمایت از حقوق بومیان در نظام قوانین ملی در برابر شرکت‌های جهانی باشد.
پاسخ دهید

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد.قسمتهای مورد نیاز علامت گذاری شده اند *